——关于农村统计网络建设的调查报告  统计的基础在基层，全市约60%的经济总量在农村，农村统计基础不扎实，统计数据就成为无源之水，无本之木。《中华人民共和国统计法》及其实施细则对乡镇政府统计机构和统计人员的配备作了明确规定。统计法第十六条规定：“乡镇人民政府设置专职或者兼职的统计”，统计法实施细则第二十四条也明确规定“乡、镇统计员执行乡镇综合统计的职能”、“建立健全乡、镇统计信息网络”，并对其职能范围作了具体规定。但由于种种原因，乡镇统计机构和统计人员没有得到落实，长期以来我市的农村统计基础十分薄弱。随着经济体制改革的深入和乡镇政府机构改革的展开，这一矛盾变得越来越突出，目前已到了非解决不可的时候了。否则将直接影响到经济工作的正常运转，影响到统计数据的真实性，影响到领导决策的科学性、正确性，也直接影响到经济的发展大局。为探求市场经济新形势下的农村统计网络建设新思路，最近，我们深入农村进行调查研究，及时掌握乡镇政府改革中的农村统计工作的现状，探讨农村统计网络建设办法，为党政领导和有关部门研究农村统计工作提供参考，也为建立新的乡镇统计网络模式，寻找一条新的途径作理论思考的依据。 一、当前我市农村统计机构的现状 我市农村基层统计网络是伴随着计划经济而形成的，曾经发挥了重大作用，但随着经济的发展和经济体制改革的深入，统计管理体制与经济管理体制的矛盾，统计任务与统计力量的矛盾日益暴露。目前，我市农村统计机构在萎缩，统计职能在弱化，统计渠道被阻塞，严重影响到统计工作的正常运转。主要表现在以下几个方面： 1、统计机构长期缺编 目前全市有285个乡镇，据调查只有65个专职统计员，统计力量十分薄弱。十余年来，我市曾对乡镇统计机构设置多次研究，并由市政府办公室发文，但由于机构设置、人员配备与人员编制不相配套，通知精神多次落空。县（市、区）政府为解燃眉之急，采取招聘形式招收临时人员充任。这些人员不仅编制归属长期不能确定下来，而且时常被调任或辞退，人员变动频繁又不能得补充。如瑞安市1989年招聘了29名临时人员担任乡镇综合统计员，到目前只剩5名，空缺的职位随着统计人员的调动被占。永嘉县2000年招聘7名统计人员，由于没有列入行政编制序列，人员只能挂靠有关部门，而又属临时招聘人员，机构改革中首当其冲要予精减。乐清市是经济强市，人口100多万，目前在编专职统计人员仅3人，龙湾、瓯海区竟无一名专职统计员，对统计只能应付了事。 2、乡镇统计渠道管理紊乱 计划经济的管理模式是以条为主，条块分离。这种部门所有制下的统计渠道十分紊乱。目前乡镇统计分散在农业、工业、财政、计划生育、文教等部门，形成多头管理，国家统一的统计标准得不到贯彻，统计数据分散在各部门、乡镇，得不到综合性数据。一方面各专业统计分属各分管副乡镇长管理，而综合统计人员仅承担农业统计工作，对各部门统计工作不能起到协调作用；另一方面各部门各自为政，使统计任务落不到实处。 3、乡镇统计兼职现象十分严重 由于乡镇专职统计人员长期得不到落实，为应付国家规定的统计报表，长期以来只能由乡镇其他人员临时兼任。全市有277个乡镇统计由农经员、农科员、林业员、粮管员、水利员、财政员、共青团等兼任。他们以本系统工作为主，又担负着驻村、计划生育等中心工作，据反映，瑞安市乡镇统计员最多身兼9职之多，不堪重负，他们难以把主要精力集中到统计上。加上他们一般不具备统计基本知识，各部门对下属人员调动也十分频繁，因此即使是兼职统计人员也是十分不稳定，各部门可以按自身工作需要调动，统计工作基本时间得不到保证，更谈不上发挥统计职能，基本统计报表延伸不到乡镇一级，到县一级就断了“腿”。 4、统计任务与统计力量的矛盾十分突出 乡镇是一个小社会，其社会经济活动也涉及到各个层面。现行国家统计制度涉及乡镇的有综合、农业、工业、服务业、劳动工资、固定资产投资、贸易餐饮等方面。国家十年6次普查更是延伸到乡村的每一个角落。随着统计改革的深入，小型工业、贸易业、服务业、农村住户、欠发达乡镇居民收入的抽样调查需要乡镇抽取一定比例的单位进行实地调查，农村统计任务十分繁重。我市乡镇规模一般都比较大，有的乡镇总人口达到20多万人，相当于小县的人口总规模，人口在5-10万人的乡镇也比比皆是，统计工作必不可少。由于乡镇统计缺编严重，即使已配备了专职统计员的大镇，统计任务与统计力量的矛盾也十分突出。 5、乡镇统计站职能难以发挥 为了加强农村基层统计工作，经各级党委、政府作了各方面努力，成立了松散型的统计站、统计办公室等机构。由于统计站、统计办公室是松散型的，人员分散在农办、工办、财办、计生办等各职能部门，综合统计人员大都挂靠在党政办或综治办，很难组织协调，更谈不上指挥分散在各个办的统计人员，使得县级统计方法制度的改革难以推广落实，因此多数统计站、统计办公室是名存实亡，农村统计无头无序，统计基础资料严重散失，造成了资源人力浪费。 6、乡镇统计机构在机构改革中面临瘫痪境地 据对各县（市、区）调查统计，在机构改革前，全市建有松散型的统计站（办公室）82个，按乡镇机构改革初步方案（动向），只有15个能保留下来，原有人员227人，机构改革后只剩56人。原由农经员兼任的统计员237人，机构改革后只有10人，原其他人员兼任的统计员40人，机构改革后只有3人。原工办兼职统计员，担负着乡镇工业的统计工作，是乡镇工业统计的最主要的统计项目之一，原有人员201人，由于乡镇局被撤销，乡镇工办也相应撤销。原统计人员有的被清退，有的转为事业实体，再不能担任工业统计工作，这次机构改革只有16人被明确转为统计员，其他人员均退出统计队伍，都“神归庙”了，统计没人管了，统计数据无法上报了。据龙湾、洞头、文成、瓯海、瑞安、鹿城等地反映，目前乡镇机构改革对统计机构设置动向不明，根据初步指导性意见，没有统计的位子，这在规模较小，行政编制少的乡镇更为突出，原有兼职人员大多转到农业综合服务站、工业综合服务站之类的自收自支事业单位，统计再不能享受免费的晚餐从中分得一杯羹。 二、形成农村统计网络不健全的主要原因 统计网络是建立在统计体制、经济结构和经济管理模式上的，随着改革开放的深入，社会经济的快速发展，经济体制改革从计划经济时代进入了社会主义市场经济体制创立和发展阶段；经济结构由单一的国有经济、集体经济进入了多种经济成份并存的新阶段；经济管理模式由部门一元化结构向条块结合的多元模式转化，而统计改革20多年来基本集中在统计内容、统计调查方法等方面，统计管理基本上延用了50年代形成的原苏联的管理模式，没有得到相应的改革。因而造成了统计管理体制与经济体制、经济结构和经济管理模式上的障碍，这种体制上的矛盾或不相适应，具体表现在以下几方面： 1、政府行为与部门行为相脱节 为了加强农村统计工作，改革开放以来，从中央到省、市、县政府曾多次下发通知，对统计机构的设置，统计人员的配备等，作出了明确的规定，《中华人民共和国统计法》及其实施细则在制订与修改的过程中，对乡镇统计机构也有明确规定，但由于政府与法律上的规定不带编制，造成了规定与编制的脱节，因此，配人规定下来了，由于编制没有跟上，使各项规定得不到落实，这样年复一年，统计部门虽曾作出了巨大努力，但这20多年悬而未决的问题依旧。而统计报表要上报，各地也只能八仙过海，各显神通，造成了网络建设上的混乱。 2、部门行为与统计行为相脱节 目前统计管理体制是政府统计与部门统计多渠道的管理体制。政府统计部门需要掌握重大国情国力、社会经济主要指标、国民经济核算基础资料等统计信息，部门统计则围绕着行业基本情况、行业经营管理等统计信息。政府统计机构只延伸到县一级，乡镇一级大多由部门统计承担。而部门统计指标设计为自身管理的需要，对综合性信息需求为特征的政府统计成为无源之水，只得另辟统计渠道，而这一渠道不通畅，造成了部门统计与政府统计的相脱节。这一结果，乡镇领导为经济管理的自身需求的综合统计信息得不到满足，也不能为县以上政府统计机构提供基础数据，造成了人为性的统计信息资源分离。 3、统计机构设置与乡镇机构设置相脱节 我国地大物博，经济差异性很大，就我市来说，经济的不平衡性也同样存在，有的差异甚至更大。现行乡镇机构设置是按人口规模为标准确定的，而统计指标的覆盖范围不以人口为标准，即使人口只有数千人的乡镇，与人口规模数万人甚至一二十万人口的乡镇其统计内容几乎没有多大的差别。因此在统计机构设置上没有把区域差异区别开来，作出明确的规定。到底多大规模人口的乡镇要设统计机构、配备多少统计人员，政府与机构编制管理部门都没有一个底，只能靠自己的理解，或对统计重视程度来确定机构和人员数。这一结果造成了各地统计发展上的差距，也给统计数据的综合带来困难。 4、统计内容与基层需求相脱节 统计指标是上面设计的，很少考虑下面的需求，也很少考虑下面的能力与可能，统计调查方法改革，更是唯上不唯下，国家、省一级拿到数据了，市一级勉强还可以，而到县一级就不管了，断了层，到乡镇一级更不用说，强调谁用数据谁出经费，采取分级负担，严重脱离基层的需求实际，也影响基层政府对统计的兴趣，导致基层统计的不作为，如此形成恶性循环。 5、机构改革与统计机构设置相脱节 一是政府机构改革以原有编制为基数，由于多数乡镇统计人员不占编制，加上乡镇的定编一般只有指导性意见，对统计机构和人员设置没有作出明确规定，造成原有统计机构萎缩。二是乡镇农经员等实际担负着统计任务，是乡镇统计机构的重要组成部分。机构改革中对农经等人员进行事业化分流后，作为其担负的政府统计职能在机构改革中没有体现出来，一刀切地被削减下来，乡镇统计力量严重削弱。三是乡镇企业局及其下伸机构乡镇工办在机构改革中被撤销后，工办统计人员进行事业化分流，其负担的工业统计任务的归属问题未被考虑到，农村工业统计处于无人管的状态。由于机构改革对这些问题处理办法未预见到，使目前乡镇统计机构处于瘫痪状态。 三、建立市场经济条件下的统计管理新模式的建议 为了加强基层统计，保障统计工作的正常开展，切实解决多年沉积下来的问题，以及机构改革中出现的乡镇统计机构设置和统计人员配备新问题，综合调研过程中各地的意见建议，应以政府机构改革为契机，理顺乡镇统计机构关系，疏通统计渠道，建立适应市场经济条件下的统计管理新模式。 1、建立统计社会化运作机制 鉴于目前农村统计网络混乱局面，应以政府机构改革为契机，重新设计农村统计管理网络，建立符合市场经济条件下的统计运作新模式，改变政府统揽统计的传统模式，使单一的政府行为变为政府与社会结合的多元行为。这种运作模式的主导意向是划清事权，凡属政府统计项目，由乡镇政府统计机构（办公室）承担；凡属部门统计项目，由乡镇统计中心承担；凡属委托统计项目，由社会统计事务所承担。形成政府统计、部门统计、社会统计多层次的统计运作方式。形成职责分明、分工明确、综合协调、信息共享的运行机制，实现统计信息资源效益最大化，使政府在繁杂的统计事务中摆脱出来。 2、明确乡级统计机构设置 乡级统计机构设置的原则按乡镇人口规模结合经济活动量确定。乡镇人口在10万人以上的，配备3名专职统计员；乡镇人口在5-10万人的，配备2名专职统计员；乡镇人口在2-5万人的，配备1名专职统计员；乡镇人口在2万人以下的配备1名兼职统计员。乡镇统计员列入公务员编制序列，机构可在乡镇财政与经济发展办公室中增挂“统计办公室”牌子。乡镇统计机构人员分别从原统计员、兼职统计员选拔，原来空缺的职位在其他相近的经济管理人员通过竞争上岗方式选拔配备。这一方案建议在乡镇机构改革中定编定岗阶段落实。乡镇统计员主要职责是：①会同有关人员负责农村基层统计工作，完成国家统计调查和地方统计调查任务；②按照国家有关规定，管理本乡镇的统计资料，行使乡镇综合统计职能；③指导本乡镇的有关单位、人员，加强农村统计基础建设，组织乡镇以下的统计业务；④负责小型工业、贸易业、服务业、农产量、农村住户等抽样调查项目的具体组织实施；⑤负责国务院发布的有关国情国力的各项普查项目具体实施工作；⑥对乡镇统计中心、统计事务所（部）的业务指导和业务管理。 3、试点建立实体型的统计中心 我市原有的统计站基本为松散型的，由分布在乡镇各办的有关人员组成。为使乡镇统计在机构改革中保持相对稳定，在不增加政府机构编制的前提下，拟建立乡镇统计中心以取代原乡镇统计站职能。统计中心为实体型事业单位，把乡镇为部门统计集中起来，实行统计中心主任负责制，履行统计综合职能，负责各部门统计调查项目实施，以及对抽样调查项目样本资料采集等业务，以解决一些部门撤并后统计无人管的问题，多头统计问题和各部门各自为政问题，增强统计信息综合功能，满足乡镇、县、市等各级对统计资料的需求，特别是解决乡镇统计资料缺失问题。 统计中心经费实行自收自支为主，乡镇财政适当予以补助。经费收入项目包括为完成部门统计业务的统计事业费，受委托统计调查项目补贴经费，咨询业务收入等。乡镇统计中心一般在规模较大（一般为人口在此万人以上）的乡镇设立，以补充该类乡镇统计办公室统计力量不足的矛盾。 4、重点乡镇设立统计事务所（部） 统计事务所为民间性质的统计法人组织，实行独立核算、自负盈亏。其职责是对小型企业统计事务代理，服务对象主要是小型企事业单位和个人，服务内容主要包括提供信息、编辑统计资料、接受统计委托、代理统计培训、组织专项调查、代理统计调查业务等，为企事业单位、个人、政府提供双向服务。一般在重点乡镇（人口在10万人以上）设立。 统计事务所在苍南县龙港镇已有成功范例。作为综合改革试点镇的改革项目，1997年3月率先建立了统计事务代理机构，具有法人资格。在对企业服务方面，主要针对当时1200多家工业企业，除700余家建有财务报表制度能上报统计资料外，其他500多家企业（多为个体企业）因无财务制度，无法上报统计报表，按照企业自愿原则，企业统计报表全权委托统计事务所代理。目前开展的小型工业抽样调查业务，样本资料采集统计站也委托事务所代理，方便了企业，也减轻了政府统计的压力。这一形式在全市具有普遍推广的意义，尤其在农村经济较发达地区，对小规模企业统计事务均可采取代理制形式，作为政府统计的一种补充。 第二十六期 二○○二年七月五日